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胶州市二次供水设施改造专项债项目绩效评价报告

发布日期:2021-10-28  来源:胶州市财政局

  受胶州市财政局委托,山东佳华咨询服务有限责任公司于2021年8月6日至2021年8月31日对胶州市2019年度自来水公司二次供水设施改造工程专项债项目进行绩效评价。我们本着独立、客观、公正、科学的原则,现将评价情况报告如下:

        一、基本情况

      (一)项目背景和立项

  根据胶州市人民政府 胶政发〔2019〕1号《关于印发2019年在城乡建设和改善人民生活方面重点办好10件实事的通知》精神,加快供水设施建设,提升居民饮水安全。为进一步提升胶州市供水服务管理水平,提高供水设施运行效率,彻底解决居民住宅二次供水设施陈旧老化、运行管理不到位、水质水压不符合要求居民反映强烈等问题,根据《青岛市城市供水条例》、《青岛市城市居民住宅二次供水设施实行统一管理实施方案》、《青岛市原有居民住宅二次供水设施移交管理办法》、胶发改审〔2019〕38号等相关文件要求,实施二次供水设施改造工程

      (二)项目预算和工作内容

  胶州市二次供水设施改造工程项目预算8643.86万元,其中政府通过财政资金安排支付3873.86万元,专项债券筹集5000万元。

  本工程为胶州市为了贯彻“美丽青岛行动”实施的城区基础设施改造工程,主要对胶州市自来水公司供水范围内的新城市花园、学思苑、风华苑、书香名筑、卡纳源筑等72个二次供水小区(39407户)的二次供水设施进行升级改造。具体改造内容为更换现有老旧供水设备及供水管道,整修现有泵房,增设单独计量职能电表,增设远程监控系统,工程要求的总供水规模为1.85万m³/d,(最高日),建设工期为10个月。2019年3月底完成工程立项进行设计招标,4月完成工程方案设计,每处泵站设计2至3个方案。5月至7月完成施工图的设计,进行施工图控制价编制,报财政完成财政资金审批。8月完成工程招标工作,签订施工合同。9月工程正式开工建设。12月底完成工程施工,进行设备试运行。

      (三)预期绩效目标

  1.长期目标

  通过实施二次供水设施改造工程,解决胶州市旧管网改造、街坊旧管道改造以及水质深度处理,供水“从源头到龙头”化管理的“最后一公里”的关键问题,目的是为减少中间环节,提高供水系统的技术含量而开展的设施改造工程,最终有效解决居民用水水质安全质量,改善供水水质和服务质量,巩固供水集约化的成果,促进节能降耗。

  2.年度绩效目标

  (1)对胶州市自来水公司供水范围内的新城市花园、学思苑、风华苑、书香名筑、卡纳源筑等72个二次供水小区(39407户)的二次供水设施进行升级改造。

  (2)改造内容为更换现有老旧供水设备及供水管道,整修现有泵房,增设单独计量职能电表,增设远程监控系统,工程要求的总供水规模为1.85万m³/d,(最高日)。

  (3)工期150 日历天(实际开工时间为接到书面开工日期之日起算);

  (4)质量要求“合格”,按照合同要求执行。

  (5)项目收益能够覆盖专项债券本息。

      (四)项目组织管理

  项目主管单位为胶州市水利局,具体由胶州市自来水有限公司实施,实施情况由胶州市水利局负责政府采购、监督、检查和验收。胶州市水利局向胶州市发改局提交可行性研究评审的请示,胶州市发改局对其提交的可研报告进行批复。胶州市财政局根据财预〔2017〕89号《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》的规定,委托立信会计师事务所(特殊普通合伙企业)青岛分所对2019年青岛市(区市级)供水蛇蛇专项债券(二期)-2019青岛市政府专项债券(二十一期)之胶州市二次供水设施改造工程项目情况及项目收益与融资自求平衡情况出具项目收益与融资自求平衡方案。根据财政部专项债券发行的相关规定,胶州市财政局委托上海锦天城(青岛)律师事务所对立信会计师事务所(特殊普通合伙企业)青岛分所出具的该工程项目收益与融资自求平衡方案开具法律意见书。胶州市财政局负责该项目的预算评审、专项债券的发行、资金筹集、拨付和资金监管等。

     (五)资金使用情况

  2019年胶州市财政局于9月份向胶州市自来水公司拨付5,000万元用于二次供水设施改造工程;自来水公司依据相关规章制度及合同要求,按工程实施进度向各标段中标单位支付款项,截止绩效评价日,共已支付6169.2万元。

       二、绩效评价情况

     (一)绩效评价方法

  绩效评价采用定量与定性相结合、项目实施单位自评与工作小组评价相结合,运用比较法、专家评议和公众评议等方法进行评价。评价的具体实施根据评价指标及评价工作要求,对具体评价内容和不同环节,可以采用以下资料取得与评价方式。

  1.跟踪考查。从实施评价的方法来看,业务管理部门的日常管理数据的收集比较齐全,可以充分利用单位资料,结合项目单位的日常考查,并作为对项目评价的依据之一。

  2.现场考查。根据评价指标及评价工作要求,到评价现场采取勘察、询查、复核等方式收集、整理数据和资料,包括评价对象的基本情况、财政资金使用情况、评价指标体系需要的相关资料等。根据基础资料,核实数据的全面性、真实性以及指标口径的一致性,并对所掌握的有关信息资料采用相关方法进行分类、整理和分析,根据评价标准进行打分。

  3.问卷调查。选择与项目评价有关的调查对象,设计调查问卷。通过问卷调查,对有关评价内容完成情况进行打分,并根据分值评价绩效目标完成情况,作为对项目评价的依据。(本项目调查问卷见附件2)

  4.部门专业人员与专家相结合评价。对绩效评价工作专业性较强的内容,在评价工作过程中,采用以本部门范围内相关专业人员,与聘请有关专家和具有相应资质的中介机构进行评价相结合的方式,分别对相关技术指标进行现场测试、检验和考查。

      (二)评价指标体系和评价标准

  1.评价指标体系

  根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(财预〔2021〕61 号)、《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》(鲁财绩〔2020〕4号)、《山东省财政厅关于印发山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法的通知》(鲁财债〔2020〕70号)以及青岛市和胶州市绩效评价和管理等相关文件要求,本项目评价指标体系的设计,在遵循一般项目绩效评价基本原则的基础上,立足专项债券项目自身特点,重点评价专项债券发行和管理使用情况、项目实施、项目绩效、成本管控、偿债能力、风险防控等情况,贯穿债券资金“借、用、管、还”全流程,共设置决策(18分)、管理(51分)、产出(16分)、效益(15分)、4个一级指标,下设项目立项、绩效目标、预期收益测算、资金投入、资金管理、项目管理、债券还款能力保障、产出数量、产出质量、产出时效、成本控制、项目效益、满意度等13个二级指标,根据项目实际情况细分为31个三级指标,40个四级指标。

  2.评价标准

  绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括:
  (1)计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。
  (2)行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
  (3)历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。
  (3)其他标准。

  3.评价结果等级

  本次绩效评价综合结果及绩效级别依据省财政厅预算绩效管理处印发的《山东省省级预算支出项目第三方绩效评价工作规程(试行)》及青岛市《市级财政绩效评价操作指南》等相关规定确定,综合绩效级别分为4个等级:

  综合得分在90—100分(含90分)以上为优(成效显著);

  综合得分在80—90分(含80分)为良(成效明显);

  综合得分在70—80分(含70分)为中(成效一般);

  综合得分在70分以下或有下列情况之一的为“差”(成效较差):

  ①在审计、稽查和其他相关检查中发现项目质量、资金等方面存在重大问题;

  ②项目发生安全生产事故或质量事故,或者造成重大经济损失和社会不良影响;

  ③项目不符合资金支持范围。

       三、评价结论及绩效分析

     (一)评价结论

  本次胶州市2019年二次供水设施改造专项债项目绩效评价得分81.0分。综合评价等级为“良”。得分情况如下表:

  表2  得分情况统计表

评价指标

分值

项目得分

得分率

决策

18

15.5

86.11%

管理

51

37

72.55%

产出

16

14.50

90.63%

效益

15

14

93.33%

综合绩效

100

81

81.00%

  各二级指标赋分汇总见下表:

  表3 二级指标得分情况表

一级指标

二级指标

分值

得分

得分率

决策(18)

项目立项

6

6

100.00%

绩效目标

4

1.5

37.50%

预期收益测算

4

4

100.00%

资金投入

4

4

100.00%

管理(51)

资金管理

9

7

77.78%

项目管理

15

8

53.33%

债券还款能力保障

27

22

81.48%

产出(16)

产出数量

6

6

100.00%

产出质量

3

3

100.00%

产出时效

3

2

66.67%

产出成本

4

3.5

87.50%

效益(15)

项目效益

11

11

100.00%

满意度

4

3

75.00%

合  计

100

81

81.00%

  (二)绩效分析

  通过现场和非现场评价,胶州市自来水公司2019年度二次供水设施改造项目实施基本规范,专项债发行与管理符合地方政府债券发行及管理要求,并按照有关要求对项目有效监督管理进而保障项目产出的顺利完成以及项目效益的有效发挥。各指标分析如下:

  1.项目决策到位。指标满分为18分,得分合计为15.5分,得分率86.11%。项目立项与政策要求、部门职责、公共财政支持范围相符,没有重复项目;项目申报批复程序规范、立项科学;项目预算申报填写了绩效目标申报表、项目绩效目标与实际工作内容相关、项目预期产出和效益符合正常的业绩水平、且产出与预算确定的项目投资额或资金量相匹配;预算编制程序规范;资金分配合理且有充分的文件依据。但绩效目标指标设置不够完整、细化,未体现专项债项目特点。

  2.过程管理有效。指标分值为51分,评价得分37分,得分率72.55%。专项债资金到位足额、及时,预算执行率100%;项目实际执行与实施方案的相符度较高;项目成立了项目小组为项目建设提供良好保障;项目档案资料较齐全并设有专人管理;专项债信息公开规范;债券发行成本合理;债券偿还期限与项目收益实现期限匹配度高;债券本金、利息和发行费用均纳入预算进行管理,且均为财政负担。

  但个别资金支出不符合规定且并未提供证明材料;未提供相关的协调调度资料,故不能核实工作领导小组工作协调的推进情况及有效性;业务管理制度不健全,且提供的业务管理制度均为2021年度制定不能核实业务管理制度执行的有效性;未提供实施数量变更的支撑材料及调整手续;未提供《项目绩效目标自评表》等自评材料;目前该专项债利息为财政偿还,未按照专项债发行实施方案偿还。

  3.项目产出目标基本完成。指标分值为16分,评价得分14.5分,得分率90.63%。已完成项目实施内容,全部合格,实际成本与成本目标相匹配。但截止绩效评价日所有标段均未完成验收结算审计;部分成本支出与项目实施内容存在偏差。

  4.项目实施效益较明显。指标分值为15分,评价得分14分,得分率93.33%。项目实施及成效发挥明显,项目社会效益的可持续性较强,项目满意度整体较高,服务对象满意度达95%以上。但部分居民对该项目实施的进度不是很满意、改造的具体内容不是特别了解。

  (三)项目主要成效

  二次供水将由胶州市自来水公司统一管理,对二次供水设施进行定期检修、维护,加上一户一表制的推行,对住宅小区高层用户实行计量到户、抄表到户,高层居民供水价格实行全市统一价,实现同网、同价、同质、同服务,对于高层住宅供水安全和供水服务水平将得到全面提升。同时理顺二次供水管理体制,提升城市供水现代化管理水平,从根本上解决居民的用水问题。

  四、存在的问题

  (一)专项债项目预算绩效管理意识不强

  绩效目标设置不合理,自评工作不重视。项目实施单位对绩效目标申报的重视程度高,但也存在绩效目标设置不合理、绩效指标体系不健全的情形。如数量指标设置过于简单等情况,不利于项目实施前后的对比,难以全面评价项目的产出情况;个别数量与质量指标混淆;绩效目标设置参照财政专项资金项目的指标体系,未体现专项债项目的绩效目标。欠缺项目绩效自评工作,资金预算绩效管理的效果难以体现。

  (二)管理制度体系不健全

  未提供项目资金管理制度、财务管理制度、项目管理制度、监督检查制度、安全生产制度等资料,这表明管理制度体系不健全、档案管理制度不完善,有待进一步提高。

  (三)项目收益上缴不及时

  二次供水设施改造专项债项目完成后能够产生一定收益——自来水水费收入,该收入为先进入项目单位账户再上缴财政的资金。根据项目评价小组调研,该项目目前债券利息偿还为财政承担,项目单位未提供项目收益上缴财政的相关资料。

  (四)项目结算审计滞后

  根据项目立项、实施方案、绩效目标申报等资料,项目实施时间为2019年3月-2019年12月,截止绩效评价报告日2020年7月30日,项目仍未进行结算审计。

  五、意见建议

  (一)强化预算绩效管理意识 完善绩效目标指标体系

  加强相关部门工作人员全面预算绩效管理的意识,特别是项目事中运行监控、事后自评等薄弱环节。通过预算绩效管理,提高工作效率,改善工作效果。

  根据项目实施的主要任务和实施内容等,制定科学合理的绩效目标,绩效指标要完整、尽量细化和量化。绩效指标的设定应与评价对象密切相关,全面反映项目投入、产出和效益等内容;优先选取最具代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标,精简实用;指标内涵应当明确、具体、可衡量,数据及佐证资料应当可采集、可获得;项目绩效目标指标应体现专项债项目的特点。

  (二)健全绩效管理全过程 积极开展绩效自评工作

  项目单位要按照《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(财预〔2021〕61 号)、《山东省财政厅关于印发山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法的通知》(鲁财债〔2020〕70号)等文件规定,积极开展绩效自评工作,出具绩效自评报告,按季度向上级单位报送债券资金使用情况的报表数据,以助于加强对债券资金使用环节的动态监管,确保实际使用债券资金的项目与申报发行项目严格对应一致,严防专项债券风险。

  (三)建立健全项目业务管理制度

  建立项目的财务管理制度、业务管理制度,从项目实施监督管理、资金拨付流程等方面建立项目管理制度,落实监管责任、压实机构主体的责任与监督作用,提升项目实施的组织保障与落实。

  (四)落实项目收益来源 及时上缴项目收益

  发行供水设施专项债券的二次供水设施改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的自来水水费收入应当能够保障偿还债券本金和利息,项目单位应对专项债项目收益的收入与成本税费等提前做好估算与安排,实现项目收益和融资自求平衡。专项债券项目应当完善项目投资收益的管理办法,项目单位应建立还本付息台账,并按规定时限足额将应偿利息和发行费等上缴至财政部门。

  (五)落实结算责任 及时结算审计

  建议签订审计承诺,促使施工单位积极配合。督促施工单位及时将结算审核资料上报,避免在项目完工后迟迟不进行审结审计的现象。将结算阶段的工作落实责任到人,限期结算,提高工作人员的责任心。

                                                                                                                                                              评价机构:山东佳华咨询服务有限责任公司

                                                                                                                                                                                  2021年10月